中国铁塔股份有限公司汕尾分公司诉海丰县环境保护局、海丰县人民政府行政处罚案

（2017）粤1502行初3号

一、当事人和代理人基本情况及案由

原告：中国铁塔股份有限公司汕尾分公司

委托代理人：杨玉新，北京市东元（广州）律师事务所律师（现为广东品盛律师事务所律师）

江如椰，北京市东元（广州）律师事务所律师

被告：海丰县环境保护局、海丰县人民政府

案由：行政处罚

二、案情简介

原告铁塔公司接受电信企业的采购，为电信企业提供电信基础设施综合服务，在前溪村建设发射基站（下称前溪村基站）。2016年10月19日被告县环保局对“村基站”进行现场检查，认为原告未向环保部门报审该基站环评报告文件，擅自建设并投入运行使用，同月21日作出《责令改正违法行为决定书》，责令原告改正违法行为。县环保局认为原告的行为违反了《广东省建设项目环境保护管理条例》第十四条的规定，根据该法第二十七条的规定及参照《广东省环境保护厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》的裁量标准，于同年12月9日对原告作出海环罚决字【2016】32号《海丰县环境保护局行政处罚决定书》。原告不服该处罚决定，向被告县政府申请行政复议，被告县政府于2017年4月16日作出海府行复【2017】1号《行政复议决定书》，维持被告县环保局作出的海环罚决字〔2016〕32号行政处罚决定。原告不服被告县政府作出的《行政复议决定书》，遂向法院提起行政诉讼，请求撤销被告县环保局作出的海环罚决字【2016】32号《海丰县环境保护局行政处罚决定书》和被告县政府作出的海府行复【2017】1号《行政复议决定书》。

被告及其代理人辩称： 

1、原告根据电信企业的需求订单，为“前溪村基站”配套基础设施提供综合服务，并非《广东省建设项目环境保护管理条例》第十四条所指的建设单位，即原告非适格的行政处罚相对人，不应成为本案行政处罚的对象（责任主体）。

2、就被告县环保局2016年10月21日作出海环违决字【2016】60号《责令改正违法行为决定书》后，“前溪村基站”的电信企业中国联合网络通信有限公司汕尾分公司于2016年11月9日委托广东核力工程勘察院就“前溪村基站”的电磁辐射作出了“核力院检测2016字第HP136号《检测报告》”，检测结果完全符合国家法律、法规的要求。同时，该基站自设立至被责令停止运行使用，涉时短且无造成危害后果，根据《环境行政处罚办法》第七条“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定，依法可以不予行政处罚。另外，被告县环保局在作出处罚决定书时，没有依法作出处罚告知书和听证告知书，违反了《行政处罚法》第四十一条、第四十二条以及《环境处罚办法》的四十八条的规定，被告作出的行政处罚程序明显不合法。

3、被告县环保局、被告县政府分别在处罚决定和复议决定中，均无提到原告及其综合服务购买方（电信企业）到被告县环保局处积极配合调查，陈述“前溪村基站”的基本情况及建设分工等的往来函、现场陈述和申辩的内容，反而声称原告在规定时间内没有陈述和申辩，默认违法事实，这严重剥夺了原告的陈述权和申辩权，程序严重违法;被告县环保局作出处罚决定、被告县政府作出复议决定之时，均未能依法准确、具体的告知原告不服上述决定的司法救济途径，程序存在瑕疵。行政处罚决定书内容不合法，被告县环保局是根据《广东省建设项目环境保护管理条例》第二十七条作出该处罚决定书，但该条款明确规定环保部门在建设单位责令限期改正的情况下，如建设单位逾期不改正才可以处罚，但本案中被告县环保局并没有责令原告限期改正，而是直接责令运行使用。所以不存在逾期不改正，那么就不应该出现罚款的处罚。

综上所述，被告县环保局对原告作出处罚决定书、被告县政府作出复议决定，均属于事实认定不清，适用法律不当，依法应予以撤销。

审判结果：（原告胜诉），广州市天河区人民法院作出（2017）粤1502行初3号刑事判决书，判令撤销被告县环保局作出的海环罚决字【2016】32号《海丰县环境保护局行政处罚决定书》和被告县政府作出的海府行复【2017】1号《行政复议决定书》。

三、案件评析

本案焦点： 原告是否是前溪村基站建设项目无线通讯类别申请环评的主体单位，即是否是被告作出相关行政处罚决定的适格主体。代理人认为，前溪村基站需要向环保部门报审的环评项目类别属无线通讯类别。在本案中，铁塔公司为电信企业提供电信基础设施综合服务，在前溪村建设前溪村基站，铁塔公司主要的施工内容是负责铁塔、机房及附属设施的建设，基础电信企业主要负责无线、传输系统的建设。铁塔公司的施工内容不属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中的无线通讯项目类别，不需要向环保部门报审环评报告文件，铁塔公司不是该基站建设项目无线通讯类别申请环评的主体单位。再者，根据相关法条规定，基站建设项目无线通讯类别申请环评的主体单位是基础电信企业，而不是铁塔公司。具体到本案中，在县环保局向铁塔作出《责令改正违法行为决定书》后，中国联合网络通信有限公司汕尾分公司于2016年11月8日已经委托广东核力工程勘察院对前溪村基站射频电磁辐射进行了检测。因此，铁塔公司不是前溪村基站建设项目无线通讯类别申请环评的主体单位，县环保局认为铁塔公司未向环保部门报审前溪村基站环评报告文件，擅自建设并投入运行使用违反了《广东省建设项目环境保护管理条例》第十四条的规定而对其作出海环罚决字【2016】32号《海丰县环境保护局行政处罚决定书》，属认定处罚主体不清；县政府维持县环保局的处罚决定而作出的海府行复【2017】1号《行政复议决定书》，同样属认定处罚主体不清。

——杨玉新律师（供稿）